Бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм презентация. Вертикальное выравнивание также связано с установлением эффективной системы закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней

Бюджетное устройство каждой страны должно соответствовать ее государственному устройству. Россия – федеративное государство. Систему принципов, на которых базируется (должно базироваться) бюджетное устройство федеративных государств принято называть “бюджетным федерализмом”.

Только бюджетные взаимоотношения между центром и регионами удостоились специального термина. Экономика, социальная сфера, ресурсный потенциал тоже имеют важное значение для любой федерации. Но мы говорим либо о федерализме “вообще”, либо о “бюджетном федерализме”, но не, например, об экономическом, социальном, ресурсном или каком-либо еще федерализме.

И это не случайно. Эффективность взаимодействия властей разных уровней в решающей степени зависят именно от финансовых отношений. Нарушение принципов бюджетного федерализма чревато ослаблением государства, дестабилизацией бюджетной системы, снижением эффективности экономической политики.

Сегодня более половины доходов и расходов консолидированного бюджета России приходится на долю субъектов Федерации. Без реорганизации финансовых отношений между центром и регионами невозможно ни оздоровление государственных финансов, ни наведение элементарного порядка в бюджетной системе, ни, наконец, безусловное выполнение бюджетных обязательств государства перед населением, учреждениями и организациями социальной сферы.

Развитие бюджетного федерализма в России на глазах превращается из теоретической концепции в необходимое условие выживания государства и экономики.

Бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

Единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

Сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

Высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

Активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Когда говорят о бюджетном федерализме, то речь, в первую очередь, идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации. В идеале такая модель предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.

Бюджетный федерализм может эффективно претворяться только при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта:

1) разграничение доходных (налоговых) полномочий;

2) разграничение расходных полномочий;

3) выравнивание бюджетов.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному заданным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, на практике ЖЕ между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает ≪вертикальный дисбаланс≫, или ≪вертикальный финансовый разрыв≫. Существует также и ≪горизонтальный финансовый дисбаланс≫, обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.

Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней. Более важной и сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней, как правило, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов. Чаще всего это обусловлено не зависящими от местных властей факторами: уровнем экономического развития территории; хозяйственной специализацией; численностью и плотностью населения; природно-климатическими особенностями и др.

Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без определения конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.

Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях.

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок. В случае не израсходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие средства субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого они были получены. Если же субвенция выделяется с указанием и других условий, то она называется обусловленной субвенцией . Различают текущие и инвестиционные субвенции в зависимости от их целевого характера и условий предоставления.

К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).

Бюджетный кредит - это сумма денежных средств, выделяемых бюджету другого уровня на возвратной и возмездной основах. Бюджетный кредит как форма выравнивания используется значительно реже, чем другие формы.

Важную роль в вертикальном выравнивании играют также собственные и регулирующие налоги и доходы.

Собственныедоходы - это налоги или доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом полностью или частично (в определенной доле или по разделенной налоговой ставке) на постоянной (долговременной без указания срока) основе в соответствии с действующим законодательством.

Регулирующие доходы - это доходы или налоги, по которым законодательными (представительными) органами власти вышестоящего территориального уровня, при утверждении бюджета на очередной финансовый год, устанавливаются на временной(не менее чем на год) и на долговременной с указанием срока (не менее трех лет) основе нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего уровня.

Важной функцией бюджета (государственных финансов в целом) как инструмента государственного регулирования при любом устройстве является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан (в пользу попавших в зону объективных социальных рисков: болезнь, старость, безработица, бедность и пр.) и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства, а также территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран, так и для государств с федеративным устройством, однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются.

Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на разных основах (принципах). Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых - самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах. При этом, по их мнению, модель становится эффективной при обязательном соблюдении трех условий :

Разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

Наделении всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;

Сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны .

Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах.

Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым принципам - единству бюджетной системы , ее сбалансированности и реальной самостоятельности бюджетов разного уровня . Последний принцип включает степень самообеспеченности, оценку способности регионов и территорий к социально-экономическому развитию.

Итак, под бюджетным федерализмом понимается отношений (политико-правовых, экономических, финансовых), направленных на поиск баланса интересов Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением с помощью трех составляющих :

1) разграничения расходных полномочий и расходов по уровням власти;

2) разграничения налогов и других доходов в соответствии с распределенными расходами;

3) перераспределения финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) для сбалансированности бюджетов.

Первое распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны независимо от проживания, а второе - налоговый (доходный ) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, уровне социально-экономического развития. К тому же располагаемые ресурсы, как правило, меньше потенциально необходимых. В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма - сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование .

Каждому гражданину страны по Конституции РФ и федеральным законам государством обеспечивается определенный набор социальных гарантий или общественных благ в сфере образования, здравоохранения, безопасности, экологической, правовой защиты и т. д. Для характеристики стоимости этих услуг существует показатель душевой бюджетной обеспеченности . Он характеризует величину расходов бюджетной системы на одного человека и показывает, какое количество общественных (бюджетных) услуг может получить гражданин.

При этом территории проживания граждан в России существенно отличаются по своему доходному потенциалу. В одних регионах расположены запасы «дорогих» природных ресурсов (нефть, газ, алмазы, редкоземельные металлы и т. д.), в других - только глина, песок и галька. В ряде регионов сконцентрированы успешно работающие предприятия, банковские, страховые структуры, малый и средний бизнес, устойчиво пополняющие доходы территориальных бюджетов, а в других в силу климатических особенностей, отдаленности от промышленных центров и других обстоятельств существует крайне низкий налоговый потенциал и, следовательно, невысокая душевая бюджетная обеспеченность. С помощью финансовых инструментов производится выравнивание уровней бюджетной обеспеченности территориальных бюджетов для того, чтобы предоставить любому гражданину страны независимо от проживания сопоставимый набор общественных (бюджетных) услуг.

Термин «бюджетный федерализм» часто пересекается с понятиями «межбюджетные отношения», «регулирование бюджетов», но между ними нельзя ставить знак равенства, поэтому в контексте рассматриваемых проблем необходимо выявление их иерархической соподчиненности.

Бюджетный федерализм определен как система отношений, которая выходит за рамки чисто бюджетных отношений и включает правовые, экономические, бюджетные, налоговые отношения между Федерацией, ее субъектами, органами местного самоуправления, основанные на их противоречивой взаимосвязи.

Бюджетное регулирование , в свою очередь, представляет комплекс механизмов управления (регулирования) бюджетной системы в целях обеспечения ее сбалансированности. Оно является неотъемлемой ее составляющей, главные формы регулирования - достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности этой системы.

Под вертикальной сбалансированностью понимается процесс устранения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и доходным потенциалом бюджетов каждого уровня по вертикали: федеральный бюджет - субфедеральные бюджеты - местные бюджеты.

В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень власти обязан предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом, целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти.

Однако вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности. Оно сочетается с горизонтальной сбалансированностью бюджетов.

Горизонтальная сбалансированность - устранение несоответствия между бюджетными расходами и их доходным покрытием в рамках бюджетов одного уровня (по горизонтали), вызванного объективными причинами.

Горизонтальное выравнивание направлено на обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления общественных услуг гражданами страны независимо от отличий в доходной обеспеченности территории проживания, ее особых инфраструктурных, климатических и других объективных факторах. Они обусловлены существенными различиями в экономическом положении тех или иных регионов, уровней затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на предоставление каждому гражданину социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, неустойчивое экономическое развитие, процессы приватизации, сопровождавшиеся на начальных этапах массовым отказом предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально-бытовой сферы, а также собственная позиция органов власти и управления региона по отношению к рыночным изменениям.

Горизонтальное выравнивание бюджетов еще называют межбюджетным выравниванием , или межбюджетными отношениями . Они могут быть определены как объективно обусловленная система оказания помощи региональным и местным бюджетам.

Существенно различаются финансовые инструменты вертикального и горизонтального выравнивания.

Для вертикального регулирования бюджетной системы используются налоги.

Финансовые инструменты вертикального регулирования - собственные (полностью поступающие в один уровень бюджета) и закрепленные (поступающие в несколько видов бюджета) налоги.

Примерами собственных налогов являются: НДС, акцизы на нефть и газ, которые полностью поступают в федеральный бюджет.

Для региональных бюджетов собственные налоги - это налог на имущество юридических лиц, транспортный налог. Для местных бюджетов - это налог на землю и на имущество физических лиц.

Финансовые инструменты горизонтального регулирования - межбюджетные трансферты или финансовая помощь, которая во всех формах является, как правило, безвозмездной и безвозвратной, однако она различается по целям :

1) дотации (нецелевая помощь, предоставляемая для общего бюджетного выравнивания);

2) субвенции (целевая помощь);

3) субсидии (долевая помощь);

4) бюджетные кредиты (возвратные, но недорогие, 0,25 от ставки рефинансирования ЦБ РФ);

5) новые отрицательные трансферты - изъятие половины от 1,3 превышения средних налоговых доходов для выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов;

6) субвенции на выполнение межмуниципальных функций (школьный автобус и пр.).

Первые четыре вида трансфертов являются традиционными, передаваемыми вышестоящим бюджетом нижестоящему. Два последних - трансферты другой направленности - могут передаваться нижестоящими бюджетами бюджетам вышестоящим.

Очевидно, что межбюджетные отношения не могут отождествляться со всей совокупностью отношений бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм существенно шире, он представляет собой систему бюджетно-налоговых отношений, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учет интересов всех его участников.

Организация бюджетного регулирования напрямую связана с моделью государственного устройства. В унитарных странах бюджетным системам свойствен высокий уровень централизации бюджетных ресурсов и незначительный объем бюджетных прав и обязанностей местных бюджетов при высоком удельном весе финансовой помощи из центрального бюджета. В государствах с федеративным устройством бюджетное регулирование является частью отношений бюджетного федерализма, предполагающего более сбалансированное распределение полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы, относительную самостоятельность бюджетов, их равноправие в бюджетной системе государства, организацию межбюджетного перераспределения, т. е. финансовой помощи нижестоящим бюджетам в разных формах.

Системы управления в развивающихся странах, как отмечают эксперты Всемирного банка, более централизованы, чем в промышленно развитых странах. За последние 30 лет в развивающихся странах отмечен лишь незначительный перенос тяжести государственных расходов с национального на более низкие уровни. В развитых странах, особенно с федеративным устройством, напротив, наблюдаются тенденции к некоторой децентрализации государственных полномочий, выражаемой в передаче государственных расходов на более низкие уровни.

Таким образом, межбюджетные отношения являются неотъемлемой составной частью в структуре отношений бюджетного федерализма и представляют обособленный, вполне конкретный вид отношений, а бюджетный федерализм является их совокупностью.

Ключевое значение для бюджетного федерализма имеет вопрос об оптимальных масштабах общественного выбора . Ответ на вопрос: в силу каких причин и при каких условиях может быть оправданной (т. е. справедливой и эффективной) реализация общественного выбора на уровне территории, а не на уровне государства в целом, в немалой степени зависит от специфики объектов выбора.

Рассматривая проблемы федерализма с точки зрения функций государственных финансов , следует констатировать, что по отношению к стабилизационной функции сосредоточение коллективного выбора на уровне отдельного региона не было бы эффективным. Единство национальной экономики и, в конечном счете, целостность страны предполагают отсутствие внутренних таможенных границ и регионального протекционизма. Поэтому экономика региона является по природе своей открытой, а межрегиональные товарные потоки ограничиваются лишь величинами транспортных и информационных издержек. В этой связи предельная склонность к импорту на уровне региона, как правило, значительно выше, чем на общенациональном уровне (в первом случае имеется в виду импорт, в том числе из других регионов, а во втором - только из-за границы). Исключение составляют лишь малые по размеру страны, имеющие чрезвычайно тесные интеграционные связи с соседями. В то же время для таких стран, как Россия, различие общенационального и региональных значений предельной склонности к импорту, несомненно, весьма существенно. Соответственно значение мультипликатора для региональной фискальной политики, при прочих равных условиях, ниже, чем для общенациональной.

Соответственно, при прочих равных условиях, фискальную стабилизационную политику эффективнее осуществлять централизованно.

Это не означает, что территориальные власти не проводят макроэкономическую политику. Коль скоро они обладают бюджетными правами и пользуются ими на практике, их действия, несомненно, оказывают влияние на макроэкономическую ситуацию. Это относится к территориальным налогам, расходам и заимствованиям. Тщательный учет макроэкономических последствий принимаемых решений - неотъемлемое условие рациональности экономической политики региона, во всяком случае, крупного. Если такой учет осуществляется целенаправленно и адекватно, налицо сознательная реализация стабилизационной функции региональных финансов. Однако потребность в эффективной макроэкономической политике не является причиной бюджетной децентрализации.

В отношении распределительной функции общественных финансов вывод не столь однозначен. Территориальные легислатуры 16 , отражая волю жителей региона или города, нередко принимают социальные программы, финансируемые за счет региональных и местных налогов. Программы могут предусматривать как прямые выплаты, так и разного рода льготы (например , по оплате жилья, пользованию общественным транспортом и пр.). Одобрение такого рода программ означает, что представления о справедливости, на которых базируется политика перераспределения, имеют своего рода территориальное измерение.

Это можно объяснить двояко . Во-первых , в регионе могут преобладать социально-политические пристрастия, не вполне типичные для всей страны. Так, если население региона настроено несколько более эгалитарно, чем население страны в целом, состав региональной легислатуры окажется, вероятно, относительно более левым, а региональная социальная политика - относительно более активной, чем в других регионах. Во-вторых , жители территории могут в большей степени проявлять солидарность по отношению друг к другу, чем по отношению к жителям других территорий. Так иногда бывает в странах, регионы которых отличаются большим этническим, культурным и экономическим разнообразием. В подобных обстоятельствах избиратели способны иногда предпочесть внутрирегиональную перераспределительную программу общенациональной.

Бюджетный федерализм позволяет делать выбор между общенациональными и территориальными социальными программами, а также между их вариантами. Поскольку выбор диктуется различиями в понимании справедливости, он не может оспариваться на основе экономических критериев. Вместе с тем очевидны опасности, связанные с ситуацией, когда внутрирегиональная солидарность значительно сильнее общенациональной, представления о допустимой мере неравенства резко различаются от региона к региону, а важнейшие социальные гарантии действуют преимущественно в региональных границах. Та степень бюджетной децентрализации, которая соответствует подобной ситуации, не была бы фактически востребована при наличии достаточно развитой общенациональной идентичности, а при ее отсутствии столь широкая децентрализация привела бы, в конечном счете, к распаду государства.

Стабильность общенационального суверенитета предполагает, что основные социальные гарантии действуют на всей территории страны и выражают общенациональную политику распределения как денежных доходов, так и услуг здравоохранения, образования и т. д. Соответственно ведущая роль в реализации распределительной функции государственных финансов , как правило, принадлежит центральным властям. Вместе с тем ограниченная мера децентрализации в отношении этой функции уместна.

Наибольшие преимущества децентрализация приносит при осуществлении аллокационной функции общественных финансов . При определенных обстоятельствах децентрализованное выполнение этой функции в большей степени способно приводить к Парето-улучшениям , чем централизованное.

Когда выгоды от каждой единицы общественного блага получает все население страны, то решения об их производстве, несомненно, должны быть результатами общенационального коллективного выбора. Например , стратегические вооружения предназначены для защиты всех граждан от опасности агрессии. Если в отношении таких вооружений жители одного региона проявляют относительно большую заинтересованность (готовность платить), чем жители другого, то требуется выработать согласованную позицию, пусть даже она не в равной степени отвечает интересам каждого. Общенациональные органы власти создаются как раз для того, чтобы решать вопросы, затрагивающие интересы граждан независимо от места их проживания.

Однако во многих случаях происходит локализация выгод , приносимых общественным благом. При этом состав общественных благ, в которых нуждается население разных городов и регионов, неодинаков. Так, в одном месте для улучшения снабжения питьевой водой требуется бурить скважины, в другом - строить канал, в третьем - создавать очистные сооружения повышенной эффективности. Даже если речь идет об одном и том же виде общественного блага, зачастую каждая его единица потребляется локально. Например , любой город нуждается в освещении, однако оно в отличие от оборонительных систем непосредственно доставляет выгоды только тем, кто находится в данном месте. Значит, решение о том, как лучше освещать город, в принципе, может быть принято децентрализованно.

Локализация выгод от общественного блага не всегда приобретает пространственный характер. Границы фактического потребления (восприятия, усвоения) блага бывают не только географическими, но и социальными. Так, радиопередача на иностранном языке представляет смешанное общественное благо для тех, кто знаком с данным языком. Однако там, где нет четкой пространственной границы распространения выгод, труднее справляться с проблемой безбилетника, контролируя доступ к благу. Следовательно, велика опасность того, что децентрализованные решения, касающиеся желательного состава и количества общественных благ, не будут подкреплены децентрализованным финансированием.

Конечно, общенациональные власти выделяют регионам и даже отдельным организациям или группам граждан средства, мобилизуемые в общенациональном масштабе, и обусловливают пути их использования. Однако это само по себе не выражает сущность бюджетной децентрализации как основы экономического федерализма. Фискальный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Лишь тогда можно говорить о собственной бюджетной политике территориального сообщества граждан, которые объединяют часть своих средств для достижения выдвигаемых ими совместных целей.

Административно-территориальные образования, имеющие собственные органы власти и управления, в принципе, способны обладать подобного рода самостоятельностью. Но практически оправданной самостоятельность является лишь тогда, когда она позволяет лучше удовлетворять потребности в конкретных общественных благах.

Представим, что всем гражданам страны свойственна одна и та же функция спроса на освещение улиц. В этом случае оптимальной была бы централизованная разработка соответствующих нормативов. В связи с конкретными особенностями топографии населенных пунктов, а также географическими различиями в уровне издержек федеральные органы могли бы устанавливать не единый для всех численный норматив, а единую методику расчета, например , формулу, в которую подставлялись бы параметры данного города или поселка. Определение локальных нормативов на основе предписанной методики, пусть даже с некоторой ее модификацией, представляло бы собой пример управленческой децентрализации, а не проявление реального экономического федерализма.

Допустим, что население страны делится на три группы , каждой из которых присуща своя, непохожая на другие функция готовности платить за общественные блага. При этом во всех регионах и городах эти группы представлены в равных пропорциях. В таком случае также не было бы основы для бюджетного федерализма, поскольку один и тот же подход годился бы для любой местности.

Напротив, децентрализация в максимальной степени наполнилась бы реальным содержанием в ситуации, когда группы, однородные по предпочтениям, концентрируются в тех или иных регионах или городах. Тогда самостоятельность территории в принятии решений, касающихся данного локального общественного блага, имела бы такой же смысл, как самостоятельность индивида в выборе частных благ.

Итак, бюджетный федерализм , в принципе, способен быть эффективным, если :

- децентрализованно принимаются решения , относящиеся к поставке тех общественных благ, выгоды от которых в основном локализуются на данной территории;

- локализацию выгод предполагается в существенной степени совместить с территориальной локализацией издержек , иными словами, жители региона берут на себя преимущественную ответственность за финансирование поставки локальных общественных благ;

- предпочтения, относящиеся к локальным общественным благам, в большей степени различаются между регионами, чем внутри регионов ; иначе говоря, население региона в некотором смысле более однородно, чем население страны в целом.

На практике данные условия могут выполняться в различной мере, и это, конечно, сказывается на степени реализации тех тенденций, которые фиксирует теория фискального федерализма. Тем не менее, чтобы выявить эти тенденции, естественно предположить, что все перечисленные условия удовлетворяются полностью.

Увеличение численности граждан позволяет добиться экономии на масштабе при производстве локальных общественных благ, поэтому территориальные общности конкурируют между собой за привлечение дополнительных налогоплательщиков. Однако эти общественные блага практически всегда относятся к числу смешанных, и для большинства из них актуальна проблема переполнения .

Рассмотрим пример создания в городе общественного парка и определения его оптимального размера с точки зрения индивида. При этом для упрощения предположим, что в этом городе проживают граждане с одинаковыми вкусами.

Для отдельного потребителя, сопоставляющего свои издержки и выгоды, существенны две зависимости : одна определяет оптимальную площадь парка при данной численности пользователей, а другая - оптимальное число пользователей при данной площади парка. Дело в том, что для индивида значим не только вопрос, как лучше удовлетворить потребности тех, кто уже живет в городе (в том числе его собственные), но и насколько желателен приток новых жителей или, наоборот, стабилизация и даже некоторое уменьшение населения города при данном состоянии его инфраструктуры. Оба вопроса касаются, по существу, распределения издержек и выгод, связанных с локальными общественными благами, между налогоплательщиками. Увеличение населения позволяет разделить издержки между большим числом людей, но, вызывая переполнение, заставляет делить также и выгоды.

Оба этих вопроса должны быть решены совместно . В нахождении совместимых оптимальных решений такого рода и состоит смысл теории клубов .

Продемонстрируем принципиальный подход к подобным проблемам с помощью Рис. 2.23 , на котором S - площадь парка, а У - денежный масштаб. В данном случае в нем измеряются индивидуальные издержки С и индивидуальные выгоды В (это суммарные, а не предельные издержки и выгоды). N - численность жителей, которым предстоит пользоваться парком.

На Рис. 2.23(а) линии ипоказывают, как зависят издержки и выгоды от площади парка при некотором фиксированном значении численности жителей, которое обозначим. Линииисоответствуют зависимостям выгод и издержек от площади при некоторой иной численности населения, которую обозначим.

Если на самом деле число жителей составляет , то оптимальная площадь парка равна. Именно при таком значенииS предельные издержки и выгоды в данном случае равны друг другу и достигается максимум расстояния по вертикали между кривыми и, т. е. разность между выгодами и издержками.

Однако при численности населения оптимальной оказалась бы площадь, при которой достигается максимальное значение разности

(). Таким образом, каждому значениюN можно поставить в соответствие некоторое оптимальное значение площади парка S* . Эту зависимость отражает линия S* на Рис. 2.23(в).

Рис. 2.23. Пример нахождения совместимых оптимальных решений

На Рис. 2.23(б) показано, как при фиксированном значении S определяется соответствующее ему оптимальное значение N . Линии выгод и издержексоответствуют здесь некоторой площади парка. И издержки, и выгоды индивида при данном количестве локального общественного блага уменьшаются с ростом числа пользователей. Наибольшее расстояние по вертикали между кривымиидостигается при численности населения, которая представляет собой оптимальное значение при заданной. Издержки, выгодыи оптимальное значение численности жителейсоответствуют некоторой иной площади парка, а именнои т. д.

На Рис. 2.23(в) проведена линия N* , фиксирующая совокупность оптимальных значений N при различных S . Пересечение линий N* и S * отражает существование согласованного оптимального решения обеих проблем.

Ресурсную основу бюджетного федерализма составляют доходы территориальных бюджетов, которые формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов .

Собственные , или закрепленные доходы - это средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступающие в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.

Основа собственных доходов - местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в территориальные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Регулирующие доходы - это вся совокупность средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. Это средства, передаваемые вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона), постановления, решения или распоряжения (см. Рис. 2.24) .

Передача средств производится либо заблаговременно, т. е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы» в число главных регулирующих налогов входят отчисления от:

Акцизов;

Налога на прибыль (доход) предприятий;

Подоходного налога с физических лиц.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами в зависимости от общей суммы территориального бюджета и объема их собственных доходов.

Отчисления от регулирующих налогов занимают по обьему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов.

Рис. 2.24. Схема регулирующих доходов

Преимущества существующей системы регулирования территориальных бюджетов состоит в следующем:

Обеспечивает необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников;

Способствует выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц;

Стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.

Недостатки системы в основном заключаются в субъективизме при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. Т. е. величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выбор их состава не всегда производится объективно. В дальнейшем планируется этот недостаток устранить введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм.

Что касается дотаций и субвенций как методов наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов, то следует отметить, что эти источники лишены стимулирующих свойств. Они способствуют развитию иждивенческих настроений у территориальных органов власти, не стимулируют развитие хозяйственной инициативы. Однако полностью их исключить нельзя. Дотация может иметь место, например , в городах - исторических и культурных заповедниках, где местные источники не в состоянии покрыть необходимые расходы.

Преимущество способа регулирования состоит в том, что средства территориальным бюджетам выделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей территориальные бюджетные доходы (налоговый потенциал), численность населения, проживающего на территории. Т. е. выделение средств происходит на объективной основе - общей для всех регионов форма расчета выделения средств их общего фонда финансовой поддержки.

Для собирательного обозначения различных форм передачи средств из одних звеньев бюджетной системы в другие часто используют термин «бюджетные гранты ». Бюджетный грант имеет место во всех случаях, когда некоторое поступление средств в территориальный бюджет непосредственно обусловлено законным решением, принятым органом власти, не относящимся к данной территории. Бюджетный грант необязательно предполагает межбюджетное перечисление денег (трансферт). Во многих случаях средства, составляющие грант, остаются на территории, на которой собраны.

Возможны бюджетные гранты, направленные «вверх» или «по горизонтали» бюджетной системы (территория может по своей инициативе ввести налог в пользу общенационального бюджета или другой территории). Однако на практике гранты практически всегда направляются «сверху вниз». Таким образом, общенациональные и региональные власти содействуют выравниванию условий, в которых осуществляются производство локальных общественных благ и перераспределительные процессы на местах.

Специфические предпочтения, характерные для населения территории, выявляются тем точнее, чем адекватнее ее жители воспринимают предельные издержки поставки локальных общественных благ . Бюджетные гранты позволяют непосредственно не увязывать удовлетворение потребностей в локальных общественных благах с ростом налогообложения именно тех граждан, которые, проживая в регионе, потребляют данные блага. В результате возникает избыточное давление в пользу увеличения бюджетных расходов. Поскольку это происходит одновременно на всех территориях, предъявляющих спрос на гранты, то, при прочих равных условиях, возникает тенденция к превышению оптимального уровня совокупного налогового бремени.

В зависимости от соотношения грантов с бюджетными доходами, образуемыми на основе собственной политики территорий, различаются так называемые американская и германская модели бюджетного федерализма . Для первой характерно преобладание в бюджетных доходах территории налогов, непосредственно устанавливаемых ее легислатурой. Эта модель благоприятствует гибкости и самостоятельности бюджетной политики, стимулируя повышение аллокационной эффективности. Второй присуща высокая доля бюджетных грантов. Ей соответствует относительно большее единство бюджетной политики в масштабе всей страны и, как правило, более активное перераспределение.

Модели характеризуют именно степень бюджетной самостоятельности территорий, а не сугубо количественные различия в соотношении федеральной и территориальной долей в консолидированном бюджете. Вместе с тем в странах, избравших германскую модель, доля федерального бюджета в суммарных доходах консолидированного, как правило, относительно выше.

Рациональное построение межбюджетных отношений предполагает учет конкретных аллокационных последствий всех видов грантов. Такие последствия бывают как намеренными , так и ненамеренными . Для территориальных органов гранты выступают в роли стимулов, модифицирующих их аллокационное поведение. Если такие органы обладают реальной бюджетной самостоятельностью, для них актуален выбор оптимального соотношения налогов и потребления локальных общественных благ. Бюджетные гранты, изменяя условия выбора, влияют на это соотношение.

Стимулирующее действие гранта зависит от его типа . С этой точки зрения различаются блочные и категориальные гранты , а среди последних в свою очередь выделяются гранты долевые и недолевые .

Блочный грант поступает в полное распоряжение территориального бюджета и может быть использован по усмотрению территориальных органов на любые цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы. Таковы, например , отчисления от налога на добавленную стоимость и других федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Категориальным называется грант, направляемый в территориальный бюджет для использования на конкретные цели, которые устанавливаются органом, передающим средства из бюджета более высокого уровня. Так, часть ассигнований из федерального бюджета выделяется регионам для финансирования их участия в реализации общегосударственных программ.

Категориальный грант является долевым , если регион обязан дополнять его ассигнованиями из собственных источников на достижение той цели, для которой грант предназначен. Например , общегосударственная программа может предусматривать, что регионы, которые предпринимают строительство новых шоссейных дорог, получают из федерального бюджета средства, покрывающие 50% стоимости этого строительства. Регион вправе обратиться за подобным грантом, только когда он готов тратить и собственные средства на цель, поддерживаемую центральным правительством. Общегосударственный и региональный бюджеты как бы вступают в долю для «приобретения» конкретного общественного блага.

Если этого не происходит, категориальный грант является недолевым. Например , предоставление недолевого федерального гранта на улучшение водоснабжения населенных пунктов региона предполагает, что в связи со значимостью экстерналий или требованиями политики распределения федеральный бюджет в полном объеме финансирует создание соответствующих локальных общественных благ, а территориальный бюджет выступает в роли канала, по которому передаются средства.

Долевые гранты бывают как лимитированными , так и нелимитированными . Долевой нелимитированный грант неограниченно возрастает с увеличением степени достижения цели, для которой он предназначен, и ростом целевых ассигнований территориального бюджета. Так, центральное правительство может взять на себя обязательство финансировать половину расходов на строительство дорог независимо от его масштабов. Ограничителем суммарных затрат в этом случае служит только мера готовности населения региона оплачивать вторую половину расходов.

Однако возможен и иной вариант, когда, например , определяется предельная протяженность дорог, в финансировании строительства которых участвует федеральный бюджет, или просто устанавливается предельная сумма ассигнований, на которую вправе рассчитывать регион. В подобных случаях грант является лимитированным .

Блочные и недолевые категориальные гранты практически всегда лимитированы. Ведь у их получателей отсутствовала бы заинтересованность удерживать расходы в разумных пределах, если бы ограничения не накладывались фиксированными размерами грантов.

Для региона бюджетный фант играет примерно ту же роль, что социальная помощь для индивида. Блочный грант подобен помощи в форме денежной выплаты, которую получатель тратит на приобретение наиболее привлекательных для него товаров и услуг. Категориальный грант предполагает «натурализацию» помощи. Если он недолевой, то аналогом ему выступает бесплатное предоставление конкретного товара или услуги, а выделение долевых грантов аналогично лимитированному или нелимитированному субсидированию покупок.

Специфика российской модели бюджетного федерализма определяется рядом обстоятельств. Во-первых , это огромная исходная дифференциация регионов по основным политико-административным, экономическим и социальным характеристикам и, во-вторых , - ярко выраженная ориентация на фискальную модель бюджетного федерализма.

К основным особенностям политико-административного характера относятся:

1) излишне раздробленная численность (83) субъектов Российской Федерации;

2) новообразование части субъектов РФ никак не связывалось с наличием финансовой самостоятельности, а продиктовано парадом национальных суверенитетов; в настоящее время треть субъектов РФ (32 субъекта) существуют как национальные образования;

3) шесть разновидностей политического статуса субъектов РФ: область, республика, автономная область, автономный округ, край и мегаполис;

4) шесть разновидностей муниципальных образований (административные районы, города, в том числе республиканского, краевого, областного, окружного значения; городские районы и округа; поселки городского типа; сельские администрации; сельские населенные пункты) при конституционном закреплении их негосударственного статуса;

5) восемь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный, Северо-Кавказский).

К числу особенностей социально-экономического характера модели российского бюджетно-налогового федерализма относятся:

1) наличие нескольких групп экономических регионов, весьма отличающихся по уровню экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые);

2) существенные различия субъектов РФ по ключевым социально-демографическим характеристикам - численности и плотности населения, средней продолжительности жизни, природно-климатическим условиям, национальным и историческим особенностям.

Таким образом, в настоящее время в Российскую Федерацию входят 83 региона - субъекта Федерации. Сегодня примерно 13 субъектов Федерации самодостаточны, однако большинство - 70 субъектов Федерации - дотационны. Правительством планируется сократить с 70 до 60 число субъектов Российской Федерации, получающих дотации, а количество регионов-доноров увеличить с 13 до 23 .

Из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала различия в бюджетной обеспеченности регионов России достигают 30 раз, а после межбюджетного выравнивания сокращаются до 3-3,5 раза.

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта . С одной стороны , речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, с другой – о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

В настоящее время роль бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджетной системе возрастает. Это связано, прежде всего, с федерализацией властных отношений, что соответственно предполагает необходимость возрастания роли органов власти субъектов Федерации. Однако не менее, а, может быть, и более важную роль продолжают играть и местные (в том числе, муниципальные) бюджеты. Тем не менее, трудности и недостатки в отношениях между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, которые все более усугубляются, продолжают оставаться как бы вне поля зрения и политиков, и экономистов.

Бюджет субъектов Федерации - это система экономических отношений, посредством которой осуществляется распределение и перераспределение национального дохода на экономическое и социальное развитие субъекта Федерации.

Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации проявляется в аккумулировании финансовых ресурсов, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью (таково, например, большинство региональных налогов, штрафов и иных финансовых санкций).

Кроме того, в бюджетах субъектов Федерации сосредоточиваются финансовые ресурсы, поступающие в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня. Часть средств, аккумулируемых в вышестоящих бюджетах, перераспределяются по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих бюджетов.

Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации реализуется в их функциях :

1. Закрепление определенного порядка движения бюджетно-налоговых потоков по уровням территориальной организации государства (направления этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение и т. д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.

2. Аккумулирование бюджетных средств, включая ресурсы, поступающие в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня.

3. Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

4. Самообеспечение внутри региональных социальных программ, т. е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализация его национально-этнических интересов.

5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрасли «местного хозяйства», местные дороги и транспорт и т. п.), как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутри региональных связей.

6. Регулирование состояния и использования природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существования и развития территории.

7. Стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований, для инвестиционной привлекательности и т. д.

От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной региональной политики возможности реализации данных функций, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.

Бюджеты субъектов Федерации - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, из данных бюджетов финансируется в известной мере и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых выступают важным компонентом программы повышения благосостояния народа.

Для того чтобы региональные бюджеты выполняли все вышеизложенные функции, они должны отвечать требованиям целевой региональной ориентации, без которой они превращаются в низкий уровень тоталитарно-государственного бюджетно-налогового хозяйства. Региональные бюджеты должны основываться на строгом и стабильном порядке их сосуществования с государственной системой; вбирать в себя все, что положено по закону без каких бы то ни было ограничений; обеспечивать независимость регионального руководства; поддерживать социальный, национально-этнический, инфраструктурный, природно-ресурсный и экологический потенциалы своей территории в интересах всего населения; учитывать перспективу соответствующего региона.

Как только построение и функционирование региональных бюджетов начинает определяться политическими пристрастиями государственных и региональных властей или задачами общей перестройки экономики и т. д., ни о каком сущностном содержании этих систем говорить уже не приходится.

Кроме того, бюджеты субъектов Федерации должны быть простыми (требование доступности для исполнения) и понятными (требование логической ясности построения, обоснованности принципов формирования и расходования средств и т. д.), воспринимаемыми как справедливые (требование взаимного учета региональных и государственных интересов, потребностей отдельных социальных групп населения и т. п.).

Вар.1

В настоящее время большое значение приобрели вопросы, связанные с в контексте взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В экономической и юридической литературе существует множество определений бюджетного федерализма , но единого понимания термина «бюджетный федерализм» в российской финансово-правовой науке до настоящего момента не выработано.

Наиболее ясное, лаконичное и одновременно емкое по содержанию следующее определение: «Бюджетный федерализм — это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию межбюджетных отношений».

Основными принципами бюджетного федерализма являются:

— единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

— высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

— активное участие членов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Эффективная модель системы межбюджетных отношений в общем, как и бюджетный федерализм в частности, основывается на балансе интересов Федерации и ее субъектов, представляет главным образом продукт синтеза финансово-экономических интересов государства, населения и предпринимательства.

Необходимо помнить, что экономическое развитие государства — это развитие региональных экономик, поэтому проблема самодостаточности экономического и налогового потенциала регионов является главной.

На решение данной проблемы должны быть ориентировано установление эффективных межбюджетных отношений и бюджетного федерализма .

Вар.2

• унитарное,
• федеративное,
• конфедерация.

• сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

Вар.3

Бюджетный федерализм - это способ построения бюджетных отношений между уровнями бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты муниципальных образований), обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов.

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма.

Суть российской модели бюджетного федерализма состоит в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами Федерации по бюджетно-налоговым вопросам наряду с тем, что федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством членов Федерации, так как оно отражает их общие интересы, прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.

Российская Федерация входит в число асимметричных федераций. Принцип равенства прав субъектов Российской Федерации, зафиксированный в Конституции Российской Федерации (ст. 5, п. 4), не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям функционирования субъектов Российской Федерации. Это предопределяет объективное требование о необходимости учета их в межбюджетных отношениях. Однако при всех различиях в межбюджетных отношениях, складывающихся между отдельными субъектами РФ с федеральным центром, они не должны противоречить интересам других субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом, интересам населения, проживающего в Российской Федерации. Поэтому асимметричность Федерации не означает отклонения от принципов федерализма. В связи с тем, что в Конституции Российской Федерации предусмотрено большое число предметов совместного ведения (их 40 согласно ст. 72), правовое регулирование по ним, включая и распределение бюджетных ресурсов, может осуществляться на договорной основе через федеральные законы.

Принципы бюджетного федерализма. Сущность бюджетного федерализма выражается через его основные принципы. К основным принципам бюджетного федерализма относятся:

Единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований, как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

Сочетание централизма и демократизма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении доходов в процессе бюджетного регулирования между уровнями бюджетной системы;

Высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала соответствующей территории при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения;

Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Объективной основой сочетания интересов бюджетов бюджетной системыявляется то, что конечной целью деятельности органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание централизма и демократизмав условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации бюджетной системы страны в связи с усилением демократических начал в ее организации и функционировании необходимо соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации как единого государства. Централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете и ее усиление в условиях бюджетного федерализма целесообразна в отдельных случаях как временная мера, а не стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений, если способствует лучшему удовлетворению потребностей населения, не наносит ущерба интересам и задачам долговременного социально-экономического развития субъектов Федерации, если вызвана чрезвычайными обстоятельствами.

Высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала соответствующей территории при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения предопределяет повышение их заинтересованности в экономическом развитии соответствующей территории, а следовательно, и в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном использовании бюджетных средств.

Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится только к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.

Вар.4

Бюджетный федерализм - система государственного финансирования общественно-значимых услуг в стране с многоуровневой бюджетной системой, основанная на децентрализации бюджетно-налоговых прав и полномочий между участниками.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские ученые, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

• региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятел ьности;
• финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
• четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);
• центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
• система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
• центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

• широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;
• наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
• введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;
• повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);
• ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти - внутренними заимствованиями;
• наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.

Модели бюджетного федерализма

Принципы и содержание бюджетного федерализма

Термин «федерализм» происходит от лат. foederatio - договор или союз. Основополагающей концепцией считается концепция федерализма, предложенная американскими федералистами А. Гамельтоном, Д. Джеем и Д.Мэдисоном, которые довели принципы разделения властей до вертикали взаимоотношения составных частей союзного государства, а также до учета гражданских прав и индивидов, закрепляя таким образом принадлежность каждого гражданина местному сообществу и государству.

Существует три основных типа государственного устройства:

• унитарное,
• федеративное,
• конфедерация.

Федерация - это форма государственного устройства сложных по составу крупных стран; власть и властные отношения в федеративном государстве строятся на разграничении полномочий при сохранении целостности государства; уровни власти и ее функционирование по вертикали определяются эффективностью самой власти с точки зрения отражения и удовлетворения интересов конкретных сообществ граждан.

Бюджетный федерализм как правовая категория - это совокупность законодательно установленных механизмов организации бюджетных и налоговых потоков в федеративном государстве по уровням его территориальной иерархии. Движение бюджетных и налоговых потоков напрямую связано с моделью государственного устройства.

Бюджетный федерализм как экономическая категория - это распределение между центром и регионами (центральными и территориальными структурами власти) финансовых ресурсов, налоговых полномочий и политической ответственности в отношении бюджетной политики.

В экономической литературе можно выделить два подхода, определяющих суть бюджетного федерализма.

1. Сущность бюджетного федерализма состоит в нормативно-законодательном урегулировании бюджетных правил и обязательств между органами власти разных уровней, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, в том числе методов перераспределения бюджетных средств.

2. Сущность бюджетного федерализма выражается во взаимоотношениях, существующих между государством с одной стороны и юридическими и физическими лицами с другой. Эти отношения возникают в процессе распределения централизованного фонда денежных средств.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

• единство общегосударственных и региональных, а также местных интересов;
• сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;
• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за его сбалансированность;
• активное участие регионов в формировании и реализации бюджетной и налоговой политики государства.

Как показывает организация федеративных бюджетных систем, любая модель бюджетного федерализма опирается на три следующих важных условия:

• четкое разделение полномочий между всеми уровнями власти в зависимости от расходов;
• присвоение разным уровням власти надлежащих полномочий в целях реализации этих полномочий фискальными ресурсами;
• смягчение горизонтального и вертикального дисбаланса посредством системы бюджетных трансфертов, субсидий и субвенций в целях обеспечения определенного стандарта государственного обслуживания на всей территории страны.

Бюджетный федерализм выполняет ряд функций: бюджетообразующую, регионоукрепляющую, воспроизводственную, финансово-распределительную, социальную, стимулирующую, консолидирующую:

• бюджетообразующая функция заключается в правовом закреплении источников доходов бюджетов всех уровней и перераспределении доходов между уровнями бюджетов с учетом ресурсного потенциала территорий, а также ранее полученных средств поддержки;
• регионоукрепляющая функция предполагает горизонтальное и вертикальное выравнивание дисбаланса в регионах с помощью системы бюджетных трансфертов, государственного обслуживания на всей территории страны;
• воспроизводственная функция гарантирует обеспечение определенного уровня предоставления услуг государства во всех частях федерации независимо от различий потенциалов регионов;
• финансово-распределительная функция - обеспечивает движение от одного звена государственной бюджетной системы к другому государственных фондов денежных средств в соответствии с законодательством и основополагающими принципами федерализма;
• социальная функция предполагает участие всех уровней власти в покрытии социальных расходов, выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места жительства, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;
• стимулирующая функция заключается в разграничении расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы при стабильном налоговом и бюджетном законодательстве.

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма. Существуют различные классификации моделей бюджетного федерализма.

«Модель фискального федерализма» предполагает реализацию принципа распределения финансовых полномочий между центром и субъектами, основанного на главенстве федерации (Германия, Швейцария, Австрия).

«Модель бюджетно-налогового федерализма» акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территории, их экономическую самодостаточность (США, Канада).

«Модель конкурентного федерализма» предполагает, что его участники рассматриваются не как партеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории.

По степени централизации или децентрализации государственной власти и управления различают централизованную, децентрализованную, комбинированную модели (рис.5.1).

Для централизованной модели характерно разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти без соответствующего наделения каждого уровня собственными доходными источниками.

Децентрализованной модели бюджетного федерализма присущи следующие особенности: высокая степень финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов; сведение к минимуму финансовой помощи из федерального бюджета.

Комбинированная модель стремится к сочетанию обозначенных признаков и критериев.

В России реализована комбинированная или смешанная модель бюджетного федерализма.

В соответствии с Конституцией федеративное устройство России предполагает реализацию принципов финансово-бюджетного федерализма.

Финансово-бюджетный федерализм - это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности в бюджетной сфере.

Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

1. законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;
2. обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
3. обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех уровней системы;
4. наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;
5. самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему;
6. распределение финансовой помощи основано на сопоставлении нормативных расходов и налогового потенциала регионов;
7. отделение текущей финансовой помощи от инвестиционной, значительная часть финансовой помощи имеет целевой характер.

Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

Согласно основам экономической науки эффективная модель бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна удовлетворять следующим требованиям:

1. федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого правового пространства;
2. должно обеспечиваться четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти и органами местного самоуправления;
3. региональные власти должны обладать в пределах своих территориальных полномочий достаточной степенью автономии для проведения независимой финансово-экономической политики;
4. все вышеназванные условия должны быть стабильными и не являться предметом торга.

Особенности российского бюджетного федерализма

Введение

Теоретическая часть

Модели бюджетного федерализма

Российская модель бюджетного федерализма

Аналитическая часть

1 Проблема финансовой самодостаточности

Заключение

Приложение

Введение

Переход от централизованной системы управления к рыночной экономике во многом зависит ор адекватных преобразований в бюджетной сфере. Речь идет, прежде всего, о необходимости децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводиться сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социально-экономических условий жизни населения.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным прочесом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей и идей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.

Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации.

Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами.

Актуальность темы выражается в том, что довольно сложно, а, по всей видимости, и невозможно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений, которая сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве. Говорить о том, что бюджетный Федерализм обеспечивает соблюдение интересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса не основе достижения компромиссов в рамках строго определенных процедур.

Целью данной работы является ознакомление с материалами по теме: «Особенности российского бюджетного федерализма», овладение теоретическими знаниями и применение их на практике, путем выявления двух-трех проблем организации бюджетного федерализма в Российской Федерации и предложений по их разрешению.

Поставленная цель достигается решением следующих задач: во-первых, дать определение основных понятий и моделей, характеризующих исследуемое явление; во-вторых, рассмотреть формирование российской модели исследуемого явления, выделить особенности; в-третьих, на основе выделенных особенностей выделить две-три проблемы организации бюджетного федерализма в Российской Федерации и предложить пути их решения.

Данная работа представляет собой обзор особенностей российского бюджетного федерализма на столько полно, на сколько это возможно в рамках курсовой работы.

Теоретическая часть

Понятие финансово-бюджетного федерализма, его принципы

Конституцией Российской Федерации 1993 г. закреплено федеративное устройство Российского государства. Оно основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации. Субъектами Федерации являются республики в составе Российской Федерации, края, области автономные округа, автономная область, города Москва и Санкт-Петербург.

В соответствии с конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, в том числе в области бюджета. Каждый субъект Федерации имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения. В ст. 15 Бюджетного кодекса РФ он назван региональным бюджетом.

Административно-территориальные образования (муниципальные образования), составляющие территорию субъекта Федерации согласно Конституции РФ, имеют свои бюджеты. Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) и свод бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов) составляют консолидированный бюджет субъекта Федерации. В свою очередь совокупность региональных бюджетов и местных бюджетов составляют территориальные бюджеты.

Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма.

Финансово-бюджетный федерализм - это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов и, в частности, в бюджетной сфере.

Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств. Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

1.законодательном разграничении полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

2.обеспечении соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

.обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

.наличии вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

.самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органам власти и т.д.

Кроме того, главной целью бюджетного федерализма является достижение экономического равноправия граждан и территорий.

Под экономическим равноправием граждан понимается получение каждым гражданином полного комплекса государственный услуг ложного качества в любой точке территории страны. Под экономическим равноправием территорий понимаются равные права в их экономическом развитии. Для предоставления равных экономических прав гражданам и территориям государство должно в полной мере выполнять все свои функции.

2. Модели бюджетного федерализма

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднительно.

Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы. Действия региональных и местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склоны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом. Такая ситуация наиболее часто характерна для многонациональных государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения и обособления национально-административных образований. Региональная децентрализация в этих случаях может, как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства.

Говоря об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности населения. Сложность проблемы состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

·использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;

·повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обуславливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;

·значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в промежуточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Кроме того, так как в мире существуют государства с различными типами федеративного устройства, то для каждого из них характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.

Так, в США бюджетный федерализм проявляется в том, что правительства штатов формируют собственные бюджеты, получая средства из федерального бюджета, и потом значительные суммы перераспределяют местным органам, которые получают также субсидии непосредственно и из федерального бюджета. Характерной особенностью американской системы разграничения доходов внутри бюджетной системы является четкое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления. Примечательно, что после Второй мировой войны возросла роль федерального бюджета США в финансировании программ социального и экономического развития территорий штатов.

«Особенность германской бюджетной системы состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти (центра, земель, общин) формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов.

В бюджетной системе ФРГ используется сложный механизм вертикального (между центром, землями и общинами) и горизонтального выравнивания (между центром, землями и общинами), для чего используются совместные налоги в зависимости от численности населения. Четверть поступлений богатых земель идет в фонд субсидирования бедных земель. Используется также 2% отчислений НДС.

Выравнивающая субсидия рассчитана таким образом, чтобы доходы каждой из земель были бы не менее 92% от среднего показателя суммы земельных налогов и доли земель в подоходном и корпоративном налоге в расчете на одного жителя. Подушевые расходы местных бюджетов увеличиваются с увеличением плотности населения, для чего применяются коэффициенты численности».

Бюджетный федерализм в Канаде сочетает и американскую, и германскую системы бюджетных отношений. Он характеризуется высоким уровнем децентрализации, самостоятельностью штатов при формировании и использовании бюджетных средств, при этом со стороны федеральных властей значительное внимание уделяется выравниванию их экономического развития.

Таким образом, в результате краткого обзора видно, что несмотря на различия в системах бюджетного федерализма высокоразвитых стран, в этих системах реализованы важные рациональные положения, заслуживающие внимания:

-высокий уровень децентрализации;

-самостоятельность федеральных образований при формировании и использовании бюджетных средств;

-значительное влияние центральной власти на выравнивание экономического развития федеральных образований;

-строгое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления;

-преобладание трансфертов общего назначения.

3. Российская модель бюджетного федерализма

1 Развитие бюджетного федерализма в РФ

Быстрому развитию финансово-бюджетного федерализма в Российской Федерации способствовала принятие ряда федеральных законов.

1.в соответствии с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. субъектам Федерации не устанавливаются размеры доходов и расходов, они имеют право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств.

2.Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. разделил все налоги на федеральные, региональные и местные, закрепив их за соответствующими бюджетами.

.Важным этапом в развитии финансово-бюджетного федерализма стал Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулирования и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г., в котором впервые в истории бюджета России был зафиксирован важнейший принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете минимального бюджета, т.е. объема доходов местного бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. В свою очередь минимальные расходы местных бюджетов должны рассчитываться на основе минимальных социальных и финансовых норм, то есть показателей минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами.

.В 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ № 2268 в механизм финансово-бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральным и региональными бюджетами - передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам путем формирования фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) и расчета размера выделяемых средств на основе специально-разработанной формулы.

В 1994 г. ФФПР был сформирован в размере 22% от фактической суммы НДС (в 1995 г. - 27%) и финансовая помощь (трансферты) из этого фонда предоставлялись регионам, которые получали статус «региона, нуждающегося в поддержке» или «региона, особо нуждающегося в поддержке».

Этот метод, также используемый и во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами, способствует объективизации межбюджетного распределения средств.

Для создания адекватного условиям рыночной экономики механизма в 2001 г. была разработана «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года». В ней определены цели и задачи в области бюджетного устройства, принципы разграничения расходных и налоговых полномочий между звеньями бюджетной системы, требования к системе финансовой помощи территориям. Основные задачи в области реформы бюджетного федерализма:

1)упорядочение бюджетного устройства субъектов Федерации;

2)разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;

)разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

)формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

)повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

В программе сформирована конечная цель разграничения доходов между бюджетами на основе принципа «один налог - один бюджет». В соответствии с этим принципом каждый вид бюджета должен формироваться на основе закрепления за ним своих видов налогов. Вместе с тем, подчеркивая важность принятия этой программы, следует отметить, что в условиях существующей разницы в уровнях экономического и социального развития регионов и бюджетной обеспеченности в них населения осуществление принципа «один налог - один бюджет» даже в среднесрочной перспективе вряд ли реально.

Следует отметить, что процесс создания финансово-бюджетного федерализма в России не закончился.

2 Существующая модель бюджетного федерализма в РФ

Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в Российской Федерации имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

·«раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

·«сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

·финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;

·дотации, субсидии и субвенции;

·целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;

·взаимные расчеты;

·бюджетные ссуды;

·обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

Анализ действующей практики позволяет сделать вывод о том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений налога на добавленную стоимость и законодательно установленной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет); с другой стороны - дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.

Временной разрыв, возникающий в процессе движения средств из региона в федеральный бюджет, а за тем из федерального бюджета в региональные, вынуждает отдельные субъекты прибегать к различного рода займам и кредитам. Применение единых нормативов отчислений от подоходного налога, налога на прибыль в федеральный бюджет независимо от социально-экономического положения региона, характера трансфертов ставит регионы в действительности в неравные условия и тем самым усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.

Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы предполагает координацию и согласование различных форм финансовой помощи центра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многократного финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации.

Одним из последствий такого подхода является потеря стимулов субъектов Федерации к развитию собственной доходной базы и сокращению расходов. Федеральные органы управления в этих условиях теряют возможность должного контроля за эффективностью использования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоординированной финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета. Все это не способствует сокращению дефицитности бюджетов субъектов Федерации, снижению встречных финансовых потоков.

Наименее проработанным вопросом в системе бюджетных взаимоотношений регионов и центра в российских условиях является вопрос повышения доходности бюджетов всех уровней. В связи с этим вопросы развития регионов на базе собственного экономического потенциала приобретают особое значение.

Здесь много зависит от сценария развития российской экономики, выбора основных направлений инвестиционной, структурной, внешнеэкономической общероссийской политики. Ясности в этом важнейшем для страны вопросе нет. В случае сохранения ресурсно-сырьевой специализации России на внешних рынках производственная инвестиционная деятельность будет по-прежнему смещаться на северо-восток страны. Если, например, будет поставлена задача снижения зависимости от импорта продовольствия, то приоритетным станет ускоренное развитие плодородных и труднообеспеченных южных регионов. В случае же поддержки и дальнейшего развития высоких технологий, диверсификации экспорта будет возрастать экономический потенциал крупных научно-технических центров европейских районов, на Урале, юге Сибири. Очевидно, что характер развития экономики России будет определять и их будущую бюджетную доходность.

Бюджетное регулирование в России в настоящий момент сводится в основном к регулированию межбюджетных отношений, что нельзя признать оправданным. При такой постановке вопроса отношения между налогоплательщиками, формирующими доходный потенциал бюджетной системы, и бюджетами разного уровня, а также отношения между бюджетополучателями и бюджетами остаются за рамками реформирования бюджетной системы. До сих пор не полностью решен основополагающий вопрос бюджетного устройства - разграничение доходный и расходных полномочий, а также ответственность между органами власти различных уровней.

Перечисление трансфертов, оказание финансовой поддержки регионам подвержены политическому лоббированию. До сих пор отдельные регионы занимают особое положение в бюджетной системе, выторговывая для себя привилегии и льготы, что, по сути, означает принижение интересов других субъектов Федерации.

В рамках действующей системы межбюджетных отношений трудно разрабатывать и тем более реализовывать стратегические планы, проводить рациональную и прозрачную бюджетную политику, уменьшить финансовую зависимость от федерального центра, так как существенные условия межбюджетных взаимоотношений постоянно изменяются. Это, в свою очередь, снижает ответственность региональных руководителей за исполнение бюджетов, подталкивает их к различным формам сепаратизма.

При определении расходных полномочий того или иного уровня власти следует исходить из «радиуса эффективности» той или иной услуги, оказываемой населению. Предоставление услуг, которыми пользуется население должно осуществляться органами местного самоуправления. Услуги (блага), которыми пользуются несколько сообществ, должны предоставляться властями субъектов Федерации, а услуги, которыми могут воспользоваться или которые оказывают воздействие на население всей страны, должны исходить и соответственно финансироваться из федерального центра.

В случае несоответствия радиуса эффективности услуги статусу органа власти, который ее предоставляет, неизбежны перекосы в распределении ресурсов, и, как следствие, недофинансирование тех или иных услуг, недовольство населения, неправильное распределение полномочий по использованию бюджетных средств. Нарушение принципа соответствия радиуса эффективности статусу органа власти ведет к неоправданным расходам финансовых ресурсов.

Распределение полномочий по выполнению тех или иных функций за органами власти целесообразно осуществлять также исходя из возможности лучшего их исполнения данными органами. Как правило, ответственность за выполнение отдельных функций необходимо закреплять за тем органом власти, который находится на более низкой ступени государственной пирамиды власти, но который может лучше других справиться с ее решением.

Данный принцип предполагает политическую эволюцию в сторону демократизации форм государственной власти в направлении перераспределения полномочий на нижний уровень власти. Эта тенденция характерна для большинства стран мира. В тоже время нельзя не видеть и не учитывать трудности, с которыми объективно сталкиваются те, кто реально осуществляет децентрализацию органов власти. Остановимся кратко на особенностях этих трудностей.

Прежде всего, практика показывает сложность однозначного разграничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими органами управления, что неизбежно ведет к дублированию выполнения отдельных функций. Это выражается в том, что отдельные услуги (функции) государства финансируются по разным программам, а иные вообще не реализуются.

Далее, необходимо учитывать и тот факт, что заработная плата, образовательный уровень государственных служащих в регионах, как правило, ниже по сравнению с сотрудниками, занимающими аналогичные должности в центре. Ротация сотрудников на местном уровне - процедура более сложная, чем в центре, где большой выбор необходимых специалистов и соответственно выше конкуренция. А это означает, что в ряде случаев трудно обеспечить сопоставимое качество услуг, которое может быть предоставлено федеральными и региональными органами власти, что ослабляет преимущества децентрализации.

При разграничении полномочий необходимо учитывать и обстоятельства, оказывающие воздействие на людей, проживающих за пределами соответствующих территорий. Так, например, вопросы дошкольного и школьного образования лишь формально можно отнести к вопросам местного значения или к вопросам субъектов Федерации, так как низкое качество образования в конечном счете отрицательно отразится на жизни общества. Люди без образования уже сегодня являются основой криминальной среды. Можно привести и другие примеры. Вывод, который следует из вышеизложенного, состоит в том, что внешние факторы могут в ряде случаев оказаться определяющими при разграничении полномочий. Вопросы о том, какие общественно значимые услуги должны предоставляться в том или ином регионе, могут выходить за пределы юрисдикции принявшего их органа власти.

Россия - многонациональное, многоконфессиональное государство. Лоббирование выход для развития национальных регионов может приводить и приводит к углублению регионально-этнических и религиозных противоречий. Поэтому важно оценивать способность региональной децентрализации содействовать развитию территорий или распаду государства.

Наконец, важно помнить о том, что передача расходных полномочий нижестоящим органам власти, не подкрепленная соответствующими ресурсами, таит в себе большие опасности для государства, общества в целом, нежели централизация этих функций (полномочий). Общество скорее сможет согласится с временным недополучением определенных услуг, формально гарантированных российской Конституцией, чем с выборочным методом предоставления этих услуг отдельным регионам.

Аналитическая часть

Основные проблемы бюджетного федерализма в РФ

4.1 Проблема финансовой самодостаточности

В настоящее время, процесс создания федерализма в России не закончился, предстоит решение ряда проблем.

Прежде всего, в механизме бюджетного федерализма России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности.

По расчетам Министерства экономики РФ, финансовая самообеспеченность регионов до 2000 года не превышала 60%; в 45 регионах собственные источники без учета трансфертов покрывали менее 70% всех расходов и только в 13 регионах - 85% всех расходов.

На 1 декабря 2009 года в консолидированные бюджеты Приволжского федерального (Приложение) округа поступило 219.9 млрд. рублей безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что составляет 142.2% от объемов поступлений на 1 декабря 2008 года (темп в среднем по Российской Федерации 133.3%).

Доля безвозмездных поступлений в доходах 8 регионов превысила 30%. Из них более чем на 45% в 2 субъектах Приволжского федерального округа: Республика Мордовия, Республика Марий Эл.

Наибольший рост объемов безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации зафиксирован в следующих субъектах Приволжского федерального округа: Республика Татарстан (рост на 117.7%), Самарская область (рост на 52.7%), Оренбургская область (рост на 44.0%), Кировская область (рост на 42.4%), Чувашская Республика (рост на 41.5%), Республика Мордовия (рост на 37.1%).

На сегодняшний день как такового экономического механизма стимулирования регионов к увеличению собственных доходных источников для обеспечения финансовой самодостаточности нет. Предусмотрены лишь меры по защите интересов федерального бюджета. В частности, в случае нарушения субъектом Федерации установленного порядка зачисления налогов и иных платежей в федеральный бюджет, нарушение порядка закупки товаров для государственных нужд и т.п. правительство в праве приостанавливать финансирование из федерального бюджета по всем направлениям. Например, по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям, финансированию федеральным программ, реализуемых на территории субъекта Федерации, и т.д.

Кроме того, в Министерстве финансов РФ предусмотрено утверждение плана финансовой стабилизации региона. В противном случае выделение финансовой поддержки для региона может и не состояться. Тем самым федеральный центр вольно и невольно становится ответственным за финансирование мероприятий, находящихся в компетенции региональных и местных властей. На практике такая система взаимоотношений неизбежно порождает безответственность отдельных лиц, причастных к решению соответствующих задач.

Такая схема взаимоотношений не стимулирует реципиентов к поиску возможностей увеличения доходной части бюджета. Более того, неизбежно ведет к возникновению серьезных конфликтов, в которых позиция федерального центра неубедительна. Так, например, отказ Правительства РФ в финансировании федеральных программ, таких как Дети России, либо отказ в оказании помощи по детским пособиям трудно обосновать неутверждением в Минфине РФ плана финансовой стабилизации того или иного региона.

В настоящее время существует, по крайней мере, два реальных экономических рычага, стимулирующих регионы к достижению финансовой самодостаточности.

Первый - это предоставление субъектам Федерации права устанавливать региональные налоги. В качестве второго рычага перехода к стимулирующей бюджетно-налоговой политике может служить установление на несколько лет фиксированного норматива выделения трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), независимо от роста или снижения бюджетной потребности субъекта Федерации. Существовавший и существующий механизмы ежегодного пересмотра размера средств, выделяемых из ФФПР, объективно не заинтересовывают субъекты Федерации в росте собственной доходной базы.

Существующая система оказания финансовой помощи регионам носит сиюминутный характер, что обусловлено как объективными так, так и субъективными причинами. Прежде всего необходимо иметь в виду, что потребности в финансовой помощи объективно превышают имеющиеся возможности и в этих условиях возрастает роль лоббирования тех или иных интересов. Указанные обстоятельства означают, что необходимо использовать какие-либо объективные критерии распределения по регионам имеющихся средств. При этом важно сообща определиться с целевой направленностью данной помощи. В рамках Европейского союза накоплен значительный опыт в решении данного вопроса, и он может быть применен к российским условиям. Речь идет о том, чтобы финансовая поддержка ориентировалась на выравнивание территориальных диспропорций в уровне социального развития.

2 Разграничение расходных полномочий бюджетов всех уровней и их доходных источников

Еще одной из первоочередных проблем бюджетного федерализма в России, по моему мнению, является разграничение расходных полномочий бюджетов всех уровней. Данный вопрос в Бюджетном кодексе РФ не получил однозначного ответа. Область совместного финансирования обозначена весьма обширно: от государственной поддержки отраслей народного хозяйства до социальной защиты населения.

После установления сфер ответственности бюджетов различных уровней встает задача определения потребности бюджетов в финансовых ресурсах для выполнения возложенных на них функций. Только после решения этой проблемы можно приступить к созданию механизма для разделения доходных источников, и, прежде всего в части налоговых платежей, который должен заинтересовывать (стимулировать) регионы в развитии своего доходного потенциала.

В решении этого вопроса обсуждаются различные, в том числе диаметрально противоположные, подходы к разграничению на постоянной основе соответствующих видов налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы.

Зачастую (со ссылкой на опыт США) обосновывается необходимость отказа от деления налоговых платежей в бюджет на собственные и регулирующие. Эта точка зрения малоконструктивна, так как целью разграничения налогов является создание условий для обеспечения сбалансированности бюджетов разных уровней, исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала, а он весьма дифференцирован по отдельным регионам. Канадский опыт свидетельствует об эффективности применения регулирующих налогов для сбалансированности бюджетов.

Следует иметь в виду, что цели разграничения налогов и цели рационализации налоговой системы различны. Для налогоплательщика, в конечном счете, безразлично, на счет какого бюджета-получателя переводить налоговые платежи. Для него важно, чтобы суммарные налоговые платежи не превышали определенной величины по отношению к его конечным финансовым результатам, а так же не увеличивали бы себестоимость его продукции (работ, услуг).

Поэтому было бы целесообразно перейти к установлению предельной ставки налогового бремени для налогоплательщиков различных сфер деятельности; принять компромиссные решения о составе основных налогов на уровне Федерации, субъектов Федерации, муниципалитетов; предоставить возможность субъектам Федерации вводить собственные налоги и самостоятельно отвечать за собираемость налогов.

Заключение

Подводя итог, данной курсовой работы, обозначившей и в некоторой степени раскрывшей особенности российского бюджетного федерализма, можно сделать следующий ряд выводов:

1.Российская Федерация в явном виде ни тяготеет, ни к одной из рассмотренных ранее моделей бюджетного федерализма в современных условиях, хотя можно отметить некоторые сходства с централизованным типом бюджетного устройства. В то же время представляется, что синтез германской и канадской моделей может служить основой для дальнейшего построения и улучшения бюджетной системы в России. Прежде всего, это связано с тем, что в германской модели четко разграничены распределительные функции бюджетной системы. В условиях дефицита бюджетных средств вопросы распределительных отношений выступают на передний план. В канадской модели несомненный интерес представляют налоговая система и механизм выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения.

2.Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящий момент сводится к регулированию межбюджетных отношений, что нельзя считать оправданным (почему, рассмотрено выше).

.До сих пор не полностью решен основополагающий вопрос бюджетного устройства - разграничение доходных и расходных полномочий, а также ответственности между органами власти всех уровней.

.Перечислений трансфертов, оказание финансовой поддержки регионам подвержены политическому лоббированию.

.В рамках действующей системы межбюджетных отношений трудно разрабатывать и тем более реализовывать стратегические планы, проводить рациональную и прозрачную бюджетную политику, уменьшить финансовую зависимость от федерального центра, так как существенные условия межбюджетных взаимоотношений постоянно изменяются. Это, в свою очередь, снижает ответственность региональных руководителей за исполнение бюджетов, подталкивает их к различным формам сепаратизма.

Следует отметить, что процесс создания финансово-бюджетного федерализма в России не закончился. Предстоит решение ряда проблем. Необходимо привести к полному соответствию полномочия всех уровней власти по расходами с имеющимися у них полномочиями по доходам. Следует устранить встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются вниз. Надо максимально сократить использование такой формы межбюджетных отношений как средства, передаваемые по взаимным расчетам.

Весь этот процесс формирования российской модели бюджетного федерализма, прежде всего, должен включать законодательное оформление трех приоритетных для России составляющих бюджетного устройства:

·совокупности механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти различных уровней);

·комплекса мер по организации исполнения бюджетов всех уровней, ориентированных на формирование рациональной структуры расходов, на единую систему контроля за исполнением как доходной, так и расходной части бюджетов;

·системы межбюджетных отношений, включающей как механизм разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности, так и взаимоувязанный комплекс методов оказания финансовой помощи субъектам РФ;

Главным принципом организации системы государственного бюджетного регулирования должна стать сбалансированность государственных финансовых ресурсов во всех звеньях бюджетной системы, а основным методом реализации данного принципа должен стать программно-целевой подход.

Список используемой литературы

бюджетный федерализм россия

1.Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. Учебник для вузов / Т.М. Ковалева, С.В. Барулин - М.: КНОРУС, 2005.

2.Бюджетная система Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

.Государственные и муниципальные финансы. Учебное пособие ля студентов вузов, обучающимся по специальностям 061000 «Государственное и муниципальное управление», 060400 «Финансы и кредит» / Под ред. проф. Г.Б. Поляка - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

.Государственные и муниципальные финансы. Методические указания по выполнению курсовой работы для студентов IV курса (I образование) специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление». - М.: ВЗФЭИ, 2003.

.Деньги. Кредит. Финансы. Учебник для вузов / С.В. Галицкая - 2-е изд. перераб. и доп. - М.: ЭКСМО, 2009.

.Финансы. Денежное обращение. Кредит. Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2-е изд., 2001.

.Финансы. Учебник для вузов / Под ред. проф. В.В. Ковалева. - М.: ПБОЮЛ МАЗАЗАРОВ, 2001.

.Конюхова Т.К вопросу о совершенствовании бюджетного законодательства // Законодательство и экономика, 2000. №5

9.CD Диск: Программа информационной поддержки российской науки и образования КонсультантПлюс: Высшая Школа: учебное пособие, выпуск 10. Осень 2008 / ООО Региональный информационно-правовой центр «Консультант Киров».

Приложение

Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ (в бюджеты Приволжского федерального округа)

Рисунок 1. Доля безвозмездных поступлений в общем объеме доходов в 2008 г., %

Рисунок 2. Доля безвозмездных поступлений в общем объеме доходов в 2009 г., %

Репетиторство

Нужна помощь по изучению какой-либы темы?

Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.